【治理与反思】公众对公私合作关系的态度

　　　　　PPP流程　图片来源于网络.

类别：政府治理

导言

过去的30年里，公共部门往往未能充分理解并回应公众对公私合作的意见。在美国、中国、英国以及其它国家的国际环境中，存在因公众的反对与抵制而被取消的由政府创建的公私合作关系（PPPs）。公私合作的失败归因于政府领导者对选民利益的理解程度，以及是否能识别出那些不满于公私合作的群体。因此，更好的理解公众对公私合作关系的态度以及其影响因素，对使公私合作关系的发展与地方选民利益相协调至关重要。对此，最近，两位著名美国学者Eric J. Boyer1 and David M. Van Slyke就对这一问题进行了探讨。本研究通过对2014年收集的民意数据进行分析，探讨了公众对公私合作关系态度的影响因素。

（文献来源：Boyer, E. J. , & Van Slyke, D. M. . (2018). Citizen attitudes towards public–private partnerships. The American Review of Public Administration, 49(3): 259-274. DOI:10.1177/027507401876907）.

研究目的

公私合作关系（PPPs，Public-Private Partnerships，或公私合作伙伴关系，国内官方称为政府和社会资本合作）指公共部门与私营部门之间合作的一种关系，与政府承包和全面私有化相背离，是政府发展趋势的一部(Geddes & Wagner, 2013; Klijn & Koppenjan,2016)。鉴于政府对公私合作的日渐关注，以及未能充分解释公众对政府与私营部门在合作中角色的看法所带来的后果，因此，公众对公私合作关系的态度是值得探究的。

对公私合作关系及民意的相关研究关注于政府领导者在政策制定中衡量公众偏好的方式以及如何将民意与公私合作关系联系起来。本文的研究目的是通过整合有关公众舆论、公共行政以及公私合作关系的相关文献，解释了三个问题：a)公众支持与反对政府使用PPPs，b）公众对公私合作关系态度的影响因素，c)对PPPs的熟悉度会影响公民对其使用的支持程度。

政府领导者鼓励私营部门参与更多的合作以及混合形式的共同生产正遍布于全球。公私合作关系反映了通过整合除了公平交易外的私营部门开发公私部门均可获益的公共项目的一种趋势。“公私合作关系”一词已广泛应用于政府与私营部门的广泛合作中，包括市区重建、经济发展和公共政策网络。基础设施服务领域出现了最复杂、高成本以及一体化的伙伴关系。本文将重点关注发展基础设施建设的PPPs上

公众态度与公私合作关系

公私合作、政府承包、私有化之间的区别构成了本文调查公众对公私合作态度的预测因素。我们从有关公众舆论、政府承包和私有化的文献中找出了公众对相关市场化改革态度的预测因素，并在公私合作关系的背景下研究它们的影响。公私合作关系相较于政府承包或私有化会产生更多的质疑，公民通常对“简单”易懂的私人合同（景观服务、垃圾回收）更为支持，但是对于私营部门提供的复杂的服务（基础设施建设的开发与运营：公路系统、桥、地铁等），公民的支持可能会减弱。因此本文预期，私营合作企业提供的服务与产品复杂程度越高，公民的支持率将会降低。

已有文献也表明，第一，受访者的政党偏好以及对企业和政府的看法可能会影响他们对私营部门的态度。第二，受访者对公务员的信任会对其公私合作关系的看法产生独立影响。通常对公私合作关系的推广是基于对政府管理失败(垄断服务、官僚低效等)的假设，以及私营部门通过市场约束与革新更正这些低效的潜力。第三，个人对政府在经济中所扮演的适当角色的看法会影响其对公共服务中私人角色的看法。财政压力是政府支持私有化的政策决定的一个预测因素，当公民关心政府赤字时，可能更倾向于选择其他形式的基础设施项目。

本研究将深入探讨三个有关公众对公私合作态度的问题：a）公私合作关系对其社区受益的潜能;b）公共部门管理公私合作关系的专业知识;c）公共部门在公私伙伴关系中的感知反应能力。这些问题涉及公众对增加私营部门参与政府行政的政策领域的态度，以及在公私部门共同发挥作用时对公共部门的态度。

研究问题

本研究在以上文献综述的基础上提出了由三个部分组成的研究问题：研究问题1：美国公民对有关基础设施服务的公私合作关系的看法？研究问题2：如何得出这些观点？研究问题3：他们的观点是否受对PPPs熟悉程度的影响？通过对公私合作关系的了解以及对有关市场改革研究的回顾，本文预测了影响公私合作关系态度的因素。首先，高学历、高收入的男性可能更支持公私合作；其次，政党偏好将影响公民态度；第三，预测认为公私合作关系更关心财政问题（赤字与自由企业），对政府持负面态度（不信任公务员）；最后，由于公私合作关系在美国以及全球的记录参次不齐，因此受访对其越熟悉，消极看法就越多。通过这些预测因素构建本文分析框架，由于研究背景较为新颖，本文将采取探索性方法。

数据与方法

本研究的数据来自2014秋季CCES（N=1000），并由本研究团队购买。受访者由愿意参与YouGov网站调查的美国居民组成。根据美国人口普查局(Census Bureau)2008年《美国社区调查》(American Community Survey)构建的框架，通过性别、年龄、种族、教育程度、党派、意识形态和政治兴趣等方面的匹配，样本减少到1000名受访者。

本研究的重点是感知数据，对理论发展具有重要意义。受访者被问及120个问题，包括他们的政治偏好、对美国市场与政府之间的关系的看法、对国家政策问题的看法、对PPPs的态度及熟悉程度。本研究还分析了衡量国家赤字的指标，以便了解影响受访者态度的环境因素。

研究结果

公众对公私合作关系的态度

三个测量问题的实质变化。在控制变量前，受访者更倾向于PPPs会使社区获益，其次为同意政府官员接受公私合作，最后为政府的专业技能。结果表明，美国公众并不关心提供服务的是私营部门而不是公共部门，并认为公私合伙制带来的好处超过公共部门的管理能力，他们的负面意见仅限于政府的专业知识和回应性。

受访者对PPPs的熟悉程度

通过调查受访者对其所在地的公私合作的熟悉程度，对各地进行了比较。本研究选取了《2017年公共项目融资》中截至2014年秋季正在开发或运营的公私合作项目，共3850个。按照年份、州、基础设施部门以及风险转移进行分类。基础设施类型有五种：交通、水、住房、能源以及电信，并将这些数据与美国PPPs的两个开放数据库进行了多元数据统计验证。

将感知熟悉度与收集的数据进行比较可知，受访者的知悉程度与误报程度。通过对基础设施类型进行比较可得，受访者对交通与供水公私合作服务最为了解，这也是因为政府要求公民参与以及推广此类公共规划。受访者可能误报能源、电信以及住房公私合营项目，这与当地相关部门的公共通信与社区推广水平较低有关。

预测对PPPs的支持

此部分将分析受访者的人口特征以及他们支持或反对公私合作的倾向。由于研究重点在于导致受访者形成不同态度的因素，因此假设三个结果变量为有限因变量，通过多元回归模型分析受访者回答“同意”或“不同意”的可能性。自变量间多重共线性检验是可接受的，模型具有较好的实用性，每个模型p值<0.05，对单个预测变量进行独立性检验以及对数相似度检验，证实了模型中识别的显著值。

相较于女性，男性更不同意公私合营有潜在好处；老年人与共和党及无党派更同意公私合营的潜在好处；随着对政府信任与对州长认可的减少，受访者对公私合营持负面看法；受访者对赤字越担心，越愿意公私合作；受访者对公私合营越了解，越对其持积极态度。对政府的信任度越高以及对州长的认可度越高，越不同意公私合营会使社区获益。对自由企业的支持会给公私合营会使社区获益带来积极影响。

讨论与结论

贡献一：为更全面的了解美国公民对公私合营的看法。根据文献表明，随着私营部门提供复杂、综合的产品和服务，承担更多的责任，可能会使公众质疑他们的作用。本研究发现，公众的态度并没有那么消极，大部分受访者对公私合营持“漠不关心”的态度。他们对公私合营的担忧更多在于政府所扮演的角色（管理合作伙伴关系的专业技能）而不是项目本身的潜在效益。

贡献二：为全面了解预测公众对公私合营态度的因素。与预期相反，对公私合营的支持不仅出自对企业的偏好还出自对经济问题的关注与政府的信任。对州长的支持率越高，对公私合营的态度就越积极。对公私合营的支持由在确保政府能力水平的同时改善市场效益的偏好所驱动。共和党人与无党派人更注重公共部门在公私合营中所扮演的角色。

贡献三：公众对公私合营的熟悉度如何影响他们对公私合营的态度。尽管世界各地的公私合作关系发展不平衡，以及其的中断与失败带来了负面影响。本研究发现，受访者对公私合营的熟悉度越高，对其的正面评价就越高。

本文的研究结果为实践提供了重要的建议。将公私合营作为一种调运模型很大程度上与新公共管理提倡的私营部门通过公私合作参与并改革公共行政工作的论点一致。这也是推广公私合作关系的逻辑方式。本研究结果表明，私营部门对公私合营的潜在贡献只是获得公众支持所需信息的一部分。州长的声誉以及对政府的信任虽然很重要，但在向美国社区宣传公私合作关系的信息时却没有得到认可。公共部门要发展公私合作关系，应考虑公共宣传、说明私营部门参与公私合营的好处以及说明公务员的能力以及运营公私合作关系的公职人员的名誉。长期以来，公私合作关系的实践对支持公私合作关系的公民规模的必要性以及支持或反对公私合作关系的公民产生了疑问，本研究为此提供了研究方向。

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附参考文献附参考文献附参考文献

Ansolabehere, S., & Rivers, D. (2013). Cooperative survey research. Annual Review of Political Science, 16, 307-329.

Boyer, E. J., Van Slyke, D. M., & Rogers, J. D. (2016). An Empirical Examination of Public Involvement in Public-Private Partnerships: Qualifying the Benefits of Public Involvement in PPPs. Journal of Public Administration Research and Theory, 26(1), 45-61.

Brown, T. L., Potoski, M., & Van Slyke, D. (2016). Managing

complex contracts: A theoretical approach. Journal of Public

Administration Research and Theory, 26, 294-308.

Klijn, E. H., & Koppenjan, J. (2016). The impact of contract characteristics on the performance of public–private partnerships (PPPs). Public Money & Management, 36, 455-462.

Poocharoen, O. O., & Ting, B. (2015). Collaboration, co-production, networks: Convergence of theories. Public Management Review, 17, 587-614.

Zhang, X., & Ali Soomro, M. (2016). Failure path analysis with respect to private sector partners in transportation publicprivate partnerships. Journal of Management in Engineering, 32(1), 1-10.

近期推送的相关文献：(直接点击链接即可进入该页面)

原文链接（阅读原文　点击左下角）：

https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0275074018769072

此处也可以下载全文：

https://www.researchgate.net/publication/324484916_Citizen_Attitudes_Towards_Public-Private_Partnerships

凤凰网一点资讯：

http://www.yidianzixun.com/channel/m408752

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